野菜の中でもキャベツ、たまねぎ、だいこん、はくさい、にんじん、レタスについては、露地で栽培されることから天候の影響をうけやすく作柄・価格の変動も大きく、また、流通量も多いことから国民の食生活に欠かせない品目として国が緊急需給調整対策を実施しております。

　しかし、近年、その手法である“ほ場廃棄”について「もったいない」という視点から、批判の声が多く寄せられました

　この度、農林水産省では、このような声をくみ入れるべく、アイデアを公募し平成19年２月から３回にわたって「野菜の緊急需給調整手法に関する検討委員会」を開催したところです。

　このたび、その報告書ができましたので掲載いたします。

１　はじめに
　 野菜については、天候等による豊凶変動が大きく、好天等により野菜が過剰となり価格が低落した場合には、国が関与した緊急需給調整対策が実施されている。その一手法であるほ場廃棄については、各方面から「もったいない」等の批判が行われている。

　このような状況の下で、本検討委員会は、平成19年２月から、計３回の会合を開催し、緊急需給調整手法の必要性と効果について検証を行うとともに、農林水産省が行った広く一般からのアイデア公募の結果も活用して、批判に応えつつ効果の上がる緊急需給調整手法の検討を行った。

　この報告書は、野菜の安定供給に役立っている緊急需給調整施策の効果を維持しつつ、「もったいない」という視点を最大限取り入れるための対応方向を、国、生産者団体及び野菜産地に提言したものである。本報告書に沿った制度の見直しや取り組みが行われることにより、過剰な野菜がより有効に利用されるようになることを期待したい。

　なお、本検討委員会においては、農林水産省のアイデア公募に応募された585件のご意見、アイデアも踏まえて、議論を行った。貴重なご意見、アイデアの提供をいただいた方々に対し、本検討委員会としてもお礼を申し上げる。


２　現行の緊急需給調整制度の検証
(1)　野菜の特性
　 国民の健康で豊かな食生活にとって不可欠な農産物である野菜は、生育期間が短いこともあり、気象条件の影響を受けて作柄が変動しやすい。また、保存性も乏しいために、供給量の変動に伴って価格が乱高下しやすい。また、品目の転換が比較的容易であることから、価格の変動に応じて作付面積が増減しやすい。このため、価格の著しい低迷が長期化すると、生産者の作付意欲が低下し、次期作付けで面積が減少して、次期において価格が高騰し、消費者への安定供給に支障が生じるおそれがある。

(2)　計画的な生産
　 国は、主要な野菜の計画的な生産・出荷を推進するため、５年程度後の需要と供給の見通しを策定している。この見通しに即して、更に毎年、出荷時期別の需給の見通しと作付け面積の指標を需給ガイドラインとして策定している。

　全農などの生産出荷団体等は、このガイドラインを踏まえて供給計画を策定し、計画的な生産・出荷を推進している。しかしながら、気象条件に恵まれ、豊作による価格の低迷が継続すると、生産農家の所得が確保できず再生産も確保できなくなるため、需給バランスの改善を目指し、生産者が自ら出荷規格・基準や出荷量の制限を実施している。

(3)　緊急需給調整
　 野菜の中でもキャベツ、たまねぎ、だいこん、はくさい、にんじん、レタスについては、露地で栽培されることから天候の影響を受けやすく作柄・価格の変動が大きいこと、また、流通量も多いことから、これらの価格と供給の安定を図ることは国民の消費生活の安定上極めて重要であり、国が緊急需給調整対策を実施している。

　具体的には、価格低落時には、生産者側の発意により、生産者も２分の１を拠出した資金を用いて、出荷の後送り、新規加工用への仕向け、産地廃棄＊を実施している（出荷の後送り、新規加工用への仕向けは、重要野菜（キャベツ、たまねぎ、だいこん（秋冬期）、はくさい（秋冬期））のみ。）。

　他方、価格高騰時には、供給の安定に向けた要請を関係者に行うほか、出荷の前倒し（重要野菜のみ）、ほうれんそう等軟弱野菜の生育出荷促進、通常は出荷されない野菜の出荷促進を実施している。（参考図表１参照）

＊：緊急需給調整制度上、産地廃棄の手法としては、ほ場廃棄（野菜をほ場へすき込む手法による処分）、飼料化、堆肥化、廃棄物としての処分が認められている。「産地廃棄」が「ほ場廃棄」の意味で使われることが多いが、本報告書では、明確化のため区別して記述した。

(4)　実施状況及び効果
　 近年における緊急需給調整の実施状況は、参考図表２のとおりであり、気象条件の影響による価格変動に対応して、価格低落時対策、高騰時対策が機動的に発動されている。

　これらの対策が、国民の消費生活を安定させた効果を定量的に把握することは困難であるが、生産者、流通関係者からは、安定的な野菜生産を確保する上で不可欠な制度であると評価されている。なお、平成10年度に産地廃棄が制度化されたレタスについて、主産地の長野県におけるレタスの作付意欲を示すと考えられる作付面積の対前年度比増減率で見ると、制度の導入後には変動幅が減少している様子が見てとれる。（参考図表３参照）

３　見直しに当たっての基本的な考え方
(1)　緊急需給調整の必要性
　 できるだけ過不足のない野菜の供給を実現するためには、平年並みの作柄であれば国民の需要に見合うような作付け面積を確保することが最も適切であるが、仮にそのような作付け面積が確保されたとしても、工業生産と異なり、供給量を完全には人為的にコントロールできない農業生産の特性上、好天等に恵まれ、豊作となった場合には、生産量が需要量に対して過剰になることは避けがたい。このような状況を放置し、価格の低落が長期化した場合には、上記２(1)で述べたように、生産者の所得が確保できず、作付け意欲が低下して、次期作付け面積が減少して次期には価格が高騰するおそれがある。緊急需給調整措置により、こうした作付意欲の低下が防止され、野菜供給の安定が図られている。一方、災害等により野菜の出荷量が減少し、価格が高騰した場合にも出荷の前倒し措置等により、供給の安定が図られているところであり、生産者の生産意欲の維持、消費者への野菜の量的、価格的安定供給を行っていく上で、緊急需給調整措置は、必要な措置であると考えられる。産地廃棄の是非については、緊急需給調整措置全体の中で考えていくことが必要である。

(2)　「もったいない」という視点
　 現行の緊急需給調整制度には、出荷の後送り、新規加工用仕向けなど、過剰な野菜を有効利用しようとする仕組みは一部にあるものの、これらで対応できない場合には、過剰状態を解消するために産地廃棄がやむを得ないいわば最後の手段として採用されている。中でもほ場廃棄については、消費者からは食べられるものを捨てるのは「もったいない」との批判が集まっており、生産者からも収穫可能な状態まで作物を育ててきた努力を出荷に結びつけられないのは「もったいない」という声が寄せられている。(1)で述べたように、ほ場廃棄の是非は、緊急需給調整制度全体の中で評価されるべきではあるが、多数の国民の「もったいない」という感覚を活かすという視点から、緊急需給調整制度の運用を改善するなどほ場廃棄をできるだけ少なくするために必要な見直しを図ることが必要になっている。

　なお、野菜の産地廃棄を回避するために、保存や加工を行うこととしても、それらの野菜が最終的に利用されることがないとすれば、ほ場廃棄ほどには目立たないとしても、最終的には廃棄されることになる。この場合には、ほ場廃棄と比べて、追加的費用や更なる環境的負荷をかけた上で廃棄されることになるので、より「もったいない」ことになることに留意が必要である。ほ場廃棄に代わる新しい手法については、単に、産地廃棄を減らすだけではなく、不必要な社会的、あるいは、環境的なコストを課すものでないかどうかについて検討される必要がある。加工した上で、災害用の備蓄や食料援助といった用途に当てることについては、過剰野菜の有効利用という観点よりはむしろ、備蓄政策や食料援助政策の観点から費用対効果を含め最善の策であるかどうか検討される必要がある。また、野菜は単価が低いため、保存や加工のコストが相対的に大きくなって採算に乗りにくい面がある。こうしたことから、保存や加工を公的負担で行おうとする場合には、費用負担が個々の国民に実感されにくいだけに、より慎重な検討が行われるべきである。

(3)　見直しに当たって留意すべき点
　 上述したように、「もったいない」という視点は、見直しに当たってまず留意すべき点である。

　同時に、緊急需給調整は、短期的な需給の不均衡を解消するために行われているものであるということを考えれば、見直した結果、需給の不均衡を解消する効果が失われ、また、大きく減殺されるようなことになる見直しは適切でない。

　また、余剰野菜の有効利用を図るために、新たな国民負担を発生させることについては、(2)で述べたように慎重であるべきである。

　本報告書においては、こうした点に留意して検討を行った。

(4)　検討の範囲
　 国民の理解を得ながら野菜の緊急需給調整を行っていくためには、単に産地廃棄に代わる緊急需給調整手法を採用するだけではなく、野菜の需給調整がなぜ必要なのかについて理解を得るとともに、緊急需給調整に至るまでの間にも様々な手段を尽くしていくことが必要であると考えられる。本報告書においては、こうした考え方に立って、広い視野をもって検討を行う。


４　緊急需給調整手法の見直し方向
(1)　ほ場廃棄を減らす手法

　 ア　過剰になった野菜の引取先の掘り起こし

　野菜の緊急需給調整は、10日間を単位に、少なくとも数十トン規模で実施されているが、このように短期間に大量に発生する過剰になった野菜を単一の手法で有効利用することには無理がある。このため、過剰になった野菜を少しでも有効に利用する努力を行い、その積み重ねによりほ場廃棄せざるを得ない野菜を減らしていくことが重要であるが、過剰が現実のものとなってから有効利用できる者や方策を探しても、直ちに対応することは困難であると考えられる。

　このため、野菜の過剰が現実化した場合に、過剰になった野菜を国内での野菜需給に影響を与えることなく有効利用できる引取先を予め探す努力を行うべきである。そうした引取先の候補としては、以下のような者が考えられる。

　　①　輸入野菜等を使っている食品加工企業等
　　②　野菜の新規用途を開発している企業等
　　③　畜産農家
　　④　野菜を使った新技術開発を行っている研究機関

　更に、引取先の候補が見つかった場合には、野菜産地と当該候補との間で、引き渡す野菜の数量、引渡条件（特に輸送・加工コスト等の負担のあり方）、横流し防止策等について協議を行い、過剰が現実となった場合に、直ちに引き渡しができるよう準備を行っておくべきである。

　イ　過剰になった野菜を有効利用している事例の調査、紹介、顕彰

　過剰になった野菜をできる限り有効に利用するためには、各種のイベント等、地域や団体を挙げた取り組みも有効であると考えられる。このような取り組みは、それぞれの地域の実情に応じ、地域の特色を活かして行われるものと考えられるが、効果を上げている地域、団体等の取り組みを調査し、優良事例を広く紹介すべきである。

　また、こうした事例の中で、社員食堂での追加的に地場野菜の消費等を行っている企業等があれば、企業の社会的貢献等の観点から顕彰するなどし、そうした過剰野菜を有効利用しようとする取り組みを奨励すべきである。

　ウ　飼料用途等新規用途の開発・研究の推進

　過剰になった野菜の利用方策として、家畜の飼料化が考えられるが、その推進を図るためには、飼料としての加工方法や給餌体系等について明らかにすること等が必要である。ついては、こうした飼料用途等新規用途に充てるための開発・研究に取り組んでいくべきである。

　エ　野菜が豊作になりそうなときからの広報

　現状においては、国民は、産地廃棄の実施が報道されるその時まで、野菜が豊作であり、産地廃棄を行わなければならないほど野菜が過剰になっているという需給事情が知らされていない。ついては、野菜が豊作になりそうなことが判明した時点で、国及び生産者団体は、感謝の気持ちの育成や日本型食生活の普及などさまざまな目的で食育を推進する団体等への働きかけも含め、広く国民に対し、消費が伸びなければ緊急需給調整が必要となる可能性を含め野菜の需給事情を広報し、野菜の消費拡大に努めるべきである。

　その際、抽象的な消費拡大を図るのではなく、一人がどれくらい食べれば過剰が解消されるのか等がわかるように、具体的な説明を行うようにすることが望ましい。

　このような消費拡大対策を検討する場として、産地の生産者、消費地の消費者、流通業者等が協議する場を設置することも検討してみてはどうか。

　オ　産地における過剰な野菜を有効利用する努力

　緊急需給調整が必要となった場合には、国及び生産者団体は、出荷の後送り、新規加工用途での対応ができないか十分に検討し、また、上記アで探しておいた引取先候補と連携をとることでできる限り有効利用を図り、産地廃棄する数量を減らす努力を行うべきである。

　更に、ほ場廃棄を実施する産地は、販売・処理担当者の氏名、連絡先を公表し、ほ場廃棄される野菜を有償又は無償で引き取りたいとする者が連絡することができるようにする等により、過剰な野菜を有効利用する努力を継続すべきである。

(2)　現行の緊急需給調整制度の見直し
　 上記のようなほ場廃棄を減らす手法に併せ、現行の緊急需給調整制度については、以下の見直しを行い、「廃棄まずありきの制度」から「できるだけ有効に利用するインセンティブのある制度」にするべきである。

　ア　価格の回復があった場合には、市場出荷が行えるようにすること

　現行の緊急需給調整制度では、次旬以降に価格の回復が見込まれる場合には出荷の後送りを行うこととされ、後送りした数量について平均価格の30％に相当する交付金が交付されている。他方、出荷を後送りしても価格の回復が見込まれない場合には産地廃棄を行うこととされ、廃棄が確認されたときに限って、平均価格の40％に相当する交付金が交付されている。産地廃棄が選択された場合には、価格の回復に伴って出荷しても、後送りを選択した場合のような交付金の交付が行われない。このため、一度、産地廃棄することとされた野菜については、価格の回復を待って出荷するインセンティブが乏しい。

　ついては、販売努力を行うインセンティブを与える観点から、いったんは産地廃棄を行うこととされた野菜であっても、実際に産地廃棄される前に価格が回復したことにより出荷が行われたものに対しては、出荷の後送りが選択された場合と同様、一定期間の後送りが行われたことを条件に、交付金の交付が行えるようにすべきである。

　イ　ほ場廃棄以外の方法で過剰な野菜の処理を行えるようにすること

　現行の緊急需給調整制度では、出荷の後送り、新規加工用途（輸入野菜への代替など既存の需要に置き換わることのない加工用途）への検討を行ってもなお過剰とされた野菜については、産地廃棄を行うことが計画され、計画数量に見合うほ場の特定が行われる。そして、いったんほ場の特定が行われ、当該ほ場の収量の確認が行われると、産地廃棄以外の方法で野菜の処分が行われた場合には、生産者は、交付金の交付を受けることができないこととされている。このため、例えば近隣の食品加工企業から新規加工用途や新製品開発用の実験材料に譲り受けたい等の申し出があっても、譲り渡しを行うと生産者は交付金の交付が受けられなくなるので、野菜生産者はこの申し出を受け入れるインセンティブがない。

　ついては、産地廃棄を行うほ場の特定が行われ、収量の確認が行われた後であっても、過剰な野菜を有効利用していくために、ほ場廃棄以外の方法で過剰な野菜の処分（新規加工用途への仕向け、バイオエタノール化、機能性成分抽出用等の実験用途等）を行うことが阻害されないように、ほ場廃棄以外の方法で過剰な野菜の処理を柔軟に行えるよう制度の見直しを行うべきである。

(3)　その他の見直し
　 以上の見直しに併せて、以下の見直し又は検討を行うべきである。

　 ア　計画的な作付けの推進等

　豊凶変動が激しいという野菜生産の特性により、平年作を想定して野菜の安定供給を図ろうとすると、豊作になった場合には過剰な生産が生じることは避けがたい。しかしながら、当初から、需要以上の作付けが行われる場合には、豊作でないときにも過剰が生じることになる。需要に見合った作付けを行うことは、野菜の安定供給を図る上で不必要な過剰が発生することを防ぐための基本である。計画的な作付けについては、現状でも国がガイドライン等を示すことになっているが、ガイドラインの精度の向上や、ガイドラインに沿った作付けが行われるような体制の整備・強化について検討を行うべきである。

　イ　野菜の緊急需給調整の必要性、緊急需給調整施策の全体像についての広報

［ア］　ほ場廃棄について「もったいない」との批判が生じる原因の一つは、それが国民に対して安定的に野菜を供給していくために行われている緊急需給調整の一環であるということについて、国民の十分な理解が得られていないことにあると思われる。このため、以下の事項について、普段から食や農業、食育に関心のある方々をはじめ、国民にわかりやすい広報を行うべきである。その際、「もったいない」という視点に加え、なぜ産地廃棄といったことが必要になるのかについて、特に子供に対する説明に意を用いることは、食育の観点からも重要である。

　　　①　天候等により生産量が大幅に変動しやすい野菜生産の特性
　　　②　野菜のコスト構造や価格形成の仕組み
　　　③　緊急需給調整の目的
　　　④　緊急需給調整施策の全体像

［イ］　また、緊急需給調整の発動に際し、国、生産者団体、野菜産地は、国民に対し、消費拡大のお願いに併せ、緊急需給調整が必要になった事情等について、十分に説明を行うこととし、マスコミに対して十分に情報提供を行ったり、ホームページ等を活用した情報発信等を行うべきである。

　ウ　事後的な検証の実施と公表

　計画的な作付けの実施状況並びに緊急需給調整の実施状況及び効果について、事後的に検証を行い、公表すべきである。

◆おわりに
　本報告書においては、産地廃棄が緊急需給調整の一環として行われていることを踏まえ、財政負担にも配慮しつつ、需給ギャップの解消に資する方策を中心に提言を行った。この結果、本報告書の提言を全て実行しても、直ちには「ほ場廃棄」を無くすことは難しいと予想されるところであるが、国、生産者団体及び野菜産地は、多くの国民がほ場廃棄は「もったいない」と感じていることを重く受け止め、過剰野菜の有効利用、ほ場廃棄の縮減について、更なる検討を行っていくべきである。

参考図表１　野菜の緊急需給調整対策

参考図表２　近年の野菜の低落時対策、高騰時対策の実施状況

参考図表３　緊急需給調整対策の効果